Publicado en SinPermiso el 7/7/20
Desde que el pasado 29 de mayo se aprobó el Ingreso Mínimo Vital (IMV) el debate ha adoptado una dimensión inabarcable para quien pretenda seguirlo con regularidad. El interés no es para menos: es la primera vez que se crea un programa de renta mínima de alcance estatal. Algunos han afirmado que el IMV representa un avance histórico cuya valoración no admite ningún “pero” y que puede suponer, incluso, el inicio del fin de la mercantilización del estado de bienestar. No obstante, si se atiende al contenido del Real Decreto Ley, del 20/2020, fácilmente concluiremos que este tono triunfalista requiere importantes dosis de moderación. Sin embargo, no pretendo avivar la discusión de si el IMV representa una victoria o un fracaso; una discusión tanto golosa como estéril si atendemos a la urgencia material que sufre la población afectada. Prefiero limitarme a aportar algunos elementos de análisis y reflexión sobre la materia que nos ocupa.
Entre el paso histórico y el cambio de tendencia, una ley insuficiente
Un ponente en un debate en el que participé hace poco sostenía que la aprobación del IMV representa un “paso histórico” y un “cambio de tendencia” de acuerdo al actual escenario. Creo que tenía razón. El IMV es un paso histórico en un sentido ontológico incuestionable: hace pocos meses no hubiéramos imaginado que éste acabaría convirtiéndose en una realidad. Es también un paso histórico en la “normalización” de nuestro estado del bienestar, dado que introduce por primera vez una prestación de la que ya disponen la mayoría de países de nuestro entorno desde hace años que, simultáneamente, ha tenido la capacidad de desactivar las fuerzas más conservadoras y reaccionarias que ni siquiera han podido oponerse a unas políticas mayoritariamente vistas como necesarias y deseables. En resumen: ahora disponemos de un programa de renta mínima que antes no existía. Ahora, hasta 850.000 hogares y 2,3 millones de personas podrán acceder a una renta de la que antes sólo se beneficiaban cerca de 700.000, en la forma de rentas mínimas autonómicas.
El IMV representa también un cambio de tendencia con respecto a nuestro estado del bienestar. Primero, se reconoce como derecho subjetivo incorporado al catálogo de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, por lo que se le confiere cierta protección institucional ante su eventual derogación por parte de futuros gobiernos. Segundo, parece tener en cuenta las “trampas de la pobreza” de las rentas condicionadas afirmando quererlas mitigar estableciendo una cierta compatibilidad con las rentas del trabajo. Veremos cómo se articula esto en el reglamento para evitar un posible lock-in effect, pero a priori, la no penalización laboral es una buena noticia en la línea de las evidencias empíricas y las recomendaciones de expertos y organismos europeos. Tercero, destaca la integración de la actual prestación por hijos o menores a cargo dentro del IMV. Los hogares que ya eran perceptores serán beneficiarias del IMV de forma automática, avanzando así hacia una necesaria racionalización y compactación de las prestaciones sociales, aunque desgraciadamente, elimina el acceso a esta prestación que existía hasta ahora para familias con ingresos superiores al IMV. También es importante la ventaja comparativa con la que trata los hogares monomarentales, que recibirán un complemento del 22% (101,5 euros) para el primer descendiente. En este país, cualquier medida redistributiva debe priorizar esta tipología de hogares, el riesgo de pobreza de las cuales es del 50% doblando la del conjunto de hogares (26,1%). Por último, debe celebrarse la exención de la matrícula universitaria para quien perciba el IMV. En Cataluña, donde las tasas son más caras (41,17 euros por crédito vs 27,23 de media del Estado), las matriculaciones han caído 5 puntos desde el 2011-12. Es una buena noticia que el IMV actúe como factor redistributivo ex ante (sobre el precio de la matrícula) y que favorezca así que los y las estudiantes más pobres tengan más fácil el acceso a la formación superior.
Hay que valorar el avance que supone el IMV en un escenario político tan polarizado y en un momento en que, tanto aquí como en los países de nuestro entorno, se imponen modelos de bienestar y políticas cada vez más condicionadas, focalizadas y restrictivas. Sin embargo, el nuevo IMV queda corto, muy corto, en relación a lo que esperábamos y, sobre todo, en relación a lo que necesita la gente. El temor es que el IMV no se convierta en una verdadera “prestación del sistema público de garantía de recursos”. A continuación señalaré algunas de sus limitaciones y de las razones por las que esta es una medida, se mire como se mire, del todo insuficiente.
1. Lo que primero llama la atención es el objetivo de la Ley: “garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica”. Choca que en las mismas Disposiciones Generales se detalle que el 21% de la población (9,9 millones de personas o 4 millones de hogares) se encuentran en riesgo de pobreza (renta inferior al 60% de la mediana estatal). Según el mismo gobierno, el IMV lo percibirán unos 2,3 millones de personas distribuidas en 850.000 hogares. Es decir, que de entrada se prevé una pírrica tasa de cobertura del 21,25% del total de hogares en riesgo de pobreza: ¡una quinta parte del total! Así, la población vulnerable no es aquella que indican las estadísticas, sino aquella que el gobierno es capaz de asistir con un presupuesto de 3.000 millones de euros, cinco veces menos de lo que presupuestaba PODEMOS en 2015 y la mitad de lo que estimaba el PSOE también entonces. Considerar el objetivo del IMV como “la participación de toda la ciudadanía en la vida social y económica” no puede ser sino una broma de mal gusto, y no llamarlo “renta para pobres-muy pobres” parece, por lo menos, un grave error de precisión terminológica.
2. Debe también considerarse la definición y los requisitos impuestos a los beneficiarios: la unidad de convivencia (UC). Con el fin de probar su existencia, al menos un año antes de realizar la solicitud (art.7.3), tanto el titular como el resto de beneficiarios deben demostrar que han vivido de forma independiente durante al menos los 3 años previos a la solicitud (art.7.2), es decir, que tienen un domicilio diferente al de sus progenitores y que han estado de alta en la Seguridad Social durante al menos 12 meses previos, aunque sea de forma discontinua. Se restringe la edad de los titulares entre 23 y 65 años, y se establece el segundo grado de consanguinidad (hijos/as, abuelos/as, nietos/as, hermanos/as) como máximo para validar la UC. Todo ello conlleva importantes problemas de los que destacan: a) se excluye a jóvenes o personas que, debido a la crisis o circunstancias sobrevenidas, han tenido que volver a casa de sus progenitores; b) el requisito de un año cotizado es difícil de alcanzar para muchos jóvenes y fácilmente estimulará la “picaresca” para ser contratado por familiares o amistades de forma irregular (falsos autónomos, por horas, a media jornada, etc.); c) la obligación que la UC tenga un año de antigüedad previa a la solicitud excluye las recién formadas y puede propiciar los falsos (no)empadronamientos y el mercado negro que estos generan; d) la limitación a los 23 años de los solicitantes (junto a la alta en la SS.SS y la independencia residencial durante un año) penaliza especialmente a los jóvenes que verán aún más laminada su capacidad de emanciparse y de emprender una vida autónoma; e) establecer como límite el segundo grado de consanguinidad excluye tipologías de hogares basadas en patrones de convivencia más amplios (bisabuelos/as, tíos/as, sobrinos/as, bisnietos/as, cuñados/as, etc.) cada vez más comunes. ¿Y qué sucederá con las personas sin filiación familiar que convivan, pero sean independientes? Mención especial merece que se impide el acceso a las personas sin domicilio fijo empadronadas en albergues o centros de servicios sociales. Además, sólo se permiten 2 UC por vivienda cuando, sólo en Barcelona hay 30.000 personas empadronadas en domicilios donde constan más de 100 personas, las cuales quedarán excluidas de forma automática.
3. Las limitaciones al patrimonio son también controvertidas y problemáticas. El máximo permitido para una persona son 3 veces el valor de su IMV (16.614 euros) que se incrementa hasta un máximo de 43.196 por las UC más numerosas. Este tope tan restringido se asienta sobre el falso supuesto según el cual, o bien los pobres no pueden disponer ni de una plaza de parking ni de “cuatro duros” ahorrados, o bien que en caso de disponer de ellos, pueden fácilmente despatrimonializarse y convertir en líquido estas propiedades. Este supuesto atenta contra la libertad y la capacidad de ahorro (por pequeña que sea) de las personas pobres y pone en riesgo sus posibilidades futuras para salir del círculo vicioso de la pobreza.
4. Igualmente problemático es el período de referencia utilizado para hacer el cómputo de los ingresos del solicitante (art.18.2) por el que se utiliza el ejercicio fiscal anterior a la solicitud. Este fenómeno ha sido ampliamente estudiado y sabemos que los gobiernos recurren a este mecanismo para reducir la tasa de solicitud aunque formalmente mantengan el tamaño de la población diana. Esta práctica –generar “falsos negativos”– conlleva problemas relacionados con la justicia distributiva y con la implementación de la prestación. Por un lado, se genera un desajuste entre los ingresos medios del año anterior y las necesidades actuales de los solicitantes que se traduce en una importante erosión de sus derechos económicos y, en definitiva, de su capacidad de subsistencia. Por el otro, para solucionar este desajuste, la AEAT y la administración disponen de las herramientas informáticas para monitorizarnos trimestralmente. Con ello se conocerían de forma fidedigna las necesidades de todos los contribuyentes y se permitiría re-calcular nuestra elegibilidad de forma más precisa sin tener que esperar a finalizar el ejercicio fiscal entero. Así, lo que ahora tendremos son personas actualmente necesitadas que quedarán desatendidas por culpa de una mal monitorización del requisito de elegibilidad. Si bien es cierto que la Ley contempla la medida excepcional de que en 2020 se conceda la IMV a hogares con pobreza sobrevenida a causa de la pandemia de la Covid-19, la condición es que sus ingresos de 2019 no superen en 1,5 veces el importe del IMV (693 euros mensuales en 12 pagas por un adulto solo –menos de 200 euros por debajo del salario mínimo) y dispongan de un patrimonio inferior a 12 meses el importe del IMV (5.544 euros por un adulto solo).
5. Como hemos celebrado antes, el artículo 8.4 establece la compatibilidad del IMV con las rentas del trabajo (propio o ajeno) para evitar las trampas de la pobreza y estimular el empleo. Esto llevaría al IMV a equipararse con otros sistemas de rentas europeos, aunque la concreción de la medida queda pendiente del reglamento. Así, en estos momentos no podemos saber si esta compatibilidad será aplicable sólo a quien ya disponga de rentas salariales o profesionales o sólo a quien acceda una vez sea perceptor del IMV. ¿Qué pasará, entre otros, con el 15% de working poors que se calcula hay en el país? Tampoco conocemos cuál será la renta máxima permitida, si se encontrará por encima o por debajo de los baremos del IMV o si trabajadores con salarios bajos, pero por debajo de los valores del IMV, podrán acogerse a esta contabilidad.
6. El objetivo de estimular el empleo pasa por la creación de varias “estrategias de inclusión” (art.28) por parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, que los beneficiarios estarán obligados a seguir (art.33.h). No participar en ellos se considerará una infracción muy grave (art.34.4) que se podrá penalizar con la pérdida de la prestación hasta un máximo de seis meses, con su retirada permanente, con la devolución de las últimas seis mensualidades percibidas o, incluso, con la imposibilidad de volver a ser perceptor en los siguientes cinco años (art.35.3-5). Rechazar una oferta laboral, por ejemplo, ¿podrá ser motivo de sanción? Y si es así, ¿será considerada leve, grave o muy grave? A la vista de lo dispuesto en la Ley, el régimen de sanciones puede terminar siendo draconiano para unas infracciones que ni tan siquiera están tipificadas de forma clara pues, de nuevo, será el reglamento quien las definirá. Lo importante se encuentra en la letra pequeña que aún no conocemos. Así, la ley oscila entre la esperada “complementariedad laboral” y el régimen de “penalización” de los tradicionales programas de rentas condicionadas que tan desastroso resultado han dado en el pasado.
7. La implementación de estas estrategias de inclusión irá a cargo de la administración autonómica y local (art.22 y 28) dado que son las que “pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales” (Disposiciones Generales, III). Asimismo, se estipula que el sector privado también será partícipe del diseño de estas estrategias por lo que se creará un “Sello de Inclusión Social” (art.30.k y 37) para acreditar las empresas que contraten y ofrezcan programas de formación a los beneficiarios del IMV. Finalmente, será el AIREF el encargado de evaluar estas mismas estrategias. Todo ello merece tres consideraciones: a) el marco de financiación para los entes locales de la Disposición Final Sexta es extremadamente complejo, se remite a la Ley 2/2012 (la “Ley Montoro” o de estrangulamiento de la capacidad de gasto y de endeudamiento de los entes locales) y, como es habitual, carga en el mundo local la principal gasto asociado a la implementación de leyes de ámbito superior (el IMV en el caso español, la RGC en el caso catalán); b) la creación de este “Sello” junto con los incentivos a las empresas a contratar personas perceptoras del IMV y la obligación de éstas a aceptar las ofertas, puede generar un mercado laboral precario y de bajos salarios, una trampa para las personas beneficiarias que no hará sino redundar en su precariedad laboral y, en última instancia, en su estigmatización socio-laboral; c) por último, es cuestionable que el organismo responsable de evaluar estas políticas de inclusión deba ser el AIREF (art.28.3) puesto que parece más razonable que sea el INSS, el SEPE o un organismo con competencias en empleo o inclusión social más que en política fiscal y presupuestaria.
8. Tal como ya se ha observado, la tan esperada simplicidad administrativa y burocrática destaca, de nuevo, por su ausencia. La idea de la tramitación sea exclusivamente online obvia el elevado grado de desconexión digital de la población más vulnerable (tener un móvil no significa tener competencias digitales y el 31% de la población las tiene muy bajas). A día 8 de junio, sólo una semana después de publicarse en el BOE y una antes de admitir solicitudes, el simulador web del Ministerio ya estaba colapsado por haber registrado más de 3 millones de consultas. Además, cabe destacar la innumerable cantidad de problemas informáticos que han emergido, la complejidad técnica y terminológica del simulador web y del mismo formulario de solicitud, o la falta de personal administrativo tanto las oficinas del INSS y del SEPE como en los ayuntamientos que ya se ha denunciado. Si se tiene alguna duda, siempre se puede llamar al 900 202 222 y esperar a tener suerte. Por suerte, es un teléfono gratuito. La tasa de no solicitud (non-take-up) en las políticas de renta condicionadas (means-tested benefits) del conjunto de países europeos se sitúa alrededor del 50% de las personas elegibles. Me temo que, por una razón u otra, la tasa de no solicitudes al IMV no será mucho más baja.
9. Destacar una última reflexión que suscita el Real Decreto y que hace referencia, no tanto a su contenido como a su apariencia formal. La Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Renta Garantida de Ingresos del País Vasco contiene 92 artículos; la actual Ley 20/2020 del IMV sólo 37. Siendo una ley de ámbito estatal y, por tanto, de mayor complejidad, sorprende mucho la abismal diferencia de 55 artículos entre una y otra. Lo más chocante no es la extensión de la normativa vasca, sino la brevedad de la española y, por tanto, su indefinición y poca concreción. No sorprende así que a lo largo de sus 37 artículos, se haga referencia más de 30 veces al reglamento. Esperamos que la aprobación de este reglamento no se demore los casi 3 años que ha necesitado el de la RGC catalana, con lo que ello ha supuesto para la indefensión y la inseguridad jurídica que han sufrido sus perceptores (como por ejemplo, los beneficiarios de un piso de protección oficial que inicialmente eran considerados no elegibles para la RGC, algo que finalmente ha sido enmendada por el reglamento no sin importantes críticas por parte de técnicos y profesionales).
La mirada larga, un temor sociológico
La aprobación del IMV supone una oportunidad perdida para avanzar (si no para instaurar, al menos sí para abrir la puerta) hacia una renta básica universal e incondicional, aunque sea en una versión de emergencia tal como ya hemos reclamado. Esta tendría las virtudes de, por un lado, prepararnos y reforzar nuestras redes de protección ante un eventual rebrote de la Covid-19 y de su subsiguiente crisis y, por otro, de hacer una cierta pedagogía respecto de la pertenencia de defender la universalidad y la incondicionalidad del derecho a la existencia, o aquello que dice el gobierno de “no dejar a nadie atrás”.
Sin embargo, hay un tercer elemento que la mayoría de valoraciones respecto del IMV pasan por alto y que me parece especialmente preocupante. Las prestaciones condicionadas excluyen gran parte de sus hipotéticos perceptores (el 30% en el caso de la RGI vasca y el 92% en el caso del conjunto de rentas mínimas autonómicas) y, además, su intensidad no es suficiente para erradicar la pobreza. La condicionalidad y las restricciones del IMV excluirán a mucha población: por no tener un año de residencia, por ser joven emancipado, por no saber o poder realizar la solicitud, por superar en un euro el pírrico umbral máximo establecido, etc. Hay que poner la mirada larga y darse cuenta de que todo ello justifica un cierto “temor sociológico” a que cada vez más nos acercamos a un modelo de sociedad basado en una mayor vigilancia y desconfianza social, en más sanciones para los supuestos “aprovechados” y, en definitiva, una mayor demonización de los pobres. Lo que alguien ha llamado “la lucha de los penúltimos contra los últimos” acabará comportando un aumento de la desafección política e institucional en todas sus formas y, a la larga, del racismo y la xenofobia. En efecto, las fuerzas más reaccionarias de nuestro país no dudan en fomentar la demagogia de que los “españoles” están sufragando los caprichos de los colectivos más excluidos, los inmigrantes, los “gandules” y los “aprovechados”.
Un reciente estudio demuestra la disparidad en relación a la satisfacción con el gobierno entre quienes perciben rentas mínimas (“merecedores”) y quienes no las perciben (“no merecedores”). En los últimos años la satisfacción de los primeros ha aumentado 0,6 puntos mientras que ha disminuido un 10,5% entre los segundos. Es decir, la valoración negativa es 17,5 veces superior a la positiva. Los gobiernos deberían tener esto muy presente. En una situación de empobrecimiento, fragmentación y polarización económica y social como la actual, el hecho de marcar una línea impermeable entre “merecedores” y “no merecedores” puede tener consecuencias políticas trágicas. Guy Standing ha señalado que en muchos países los programas de rentas condicionadas están erosionando el sentimiento de solidaridad social y haciendo el juego a la derecha. Esperemos que al menos aquí su temor sociológico no se cumpla.
Bru Laín Miembro del Consejo de redacción de Sin Permiso. Doctor y profesor de sociología en la Universitat de Barcelona y Secretario de la Red Renta Básica. Ha sido investigador y docente invitado en universidades del Reino Unido, Bélgica y Canadá y recientmente investigador del Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona (IERMB) dentro del proyecto B-MINCOME del Ayuntamiento de Barcelona. Actualmente es investigador en la Universitat de Minho, Portugal. Desde hace años trabaja en la intersección entre la filosofía política y las políticas públicas.