Erika González, Beatriz Casado y Marta Fernández (Informe OMAL nº 22, marzo de 2020)
Resumen ejecutivo
Los gobiernos de origen de las empresas transnacionales desarrollan un mosaico de políticas, medidas y órganos para favorecer la internacionalización de los negocios de las grandes corporaciones. Los Estados impulsan la política de internacionalización empresarial a través del fomento de la exportación de bienes y servicios, la promoción de la inversión fuera de las fronteras o la atracción de inversiones extranjeras en el propio territorio.
El apoyo financiero con fondos públicos a la inversiones de las empresas españolas en otros países se materializa mediante diferentes entidades: unas que ejercen de banca pública, otras que gestionan seguros por cuenta del Estado, otras que disponen de fondos específicos para la internacionalización. Las principales entidades y mecanismos que han puesto en marcha la Unión Europea y el Estado español para apoyar la expansión global de las grandes empresas son el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Instituto de Crédito Oficial (ICO), la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE), la Compañía de Financiación del Desarrollo (COFIDES) y el Fondo de Internacionalización de la Empresa (FIEM).
El Estado español ha sostenido un importante apoyo financiero a la internacionalización empresarial de grandes dimensiones: entre 2006 y 2018, ha gestionado un total de 16.662 millones de euros, fundamentalmente en créditos y participaciones de capital. A esto hay que añadir la actividad aseguradora de CESCE: en 2018, los riesgos en vigor de los seguros por cuenta del Estado de esta compañía sumaban un valor de 15.154 millones de euros. El BEI, en ese mismo período, ha concedido créditos a las inversiones españolas en América Latina por un valor de 2.636 millones de euros.
Oficialmente, el respaldo de los Estados a la internacionalización suele justificarse por sus efectos positivos para las pequeñas y medianas empresas. La realidad, sin embargo, es que las grandes empresas están muy presentes en todos estos mecanismos de apoyo estatal. Estos proyectos de internacionalización empresarial apoyados con fondos públicos, como ilustran los casos que se exponen en este informe, están asociados a toda una serie de impactos sociales, económicos, ambientales y culturales. Sin embargo, a pesar de las reclamaciones de las organizaciones de la sociedad civil, no se han producido avances significativos a la hora de promover mecanismos efectivos de evaluación, seguimiento y control de los impactos de estas actividades empresariales sobre los derechos humanos.
■ El Banco Europeo de Inversiones (BEI) es un ente público que actúa como una entidad de crédito privada. El BEI destina cerca del 90% de su presupuesto a la Unión Europea. Los proyectos que financia están relacionados con la contención de la migración fuera de las fronteras europeas y la promoción de los intereses de la UE en otras regiones en ámbitos como el transporte, la movilidad interna o la energía.
La financiación de proyectos en América Latina ha ido ganando importancia en los últimos años; desde 2006, esta región ha sido el destino de créditos y participaciones en fondos de inversión por valor de 6.717 millones de euros. Ahí se ha concentrado el grueso de la financiación a las compañías españolas: del presupuesto total del BEI para la región latinoamericana, el 39% se ha dirigido a proyectos en los que participan empresas transnacionales españolas; principalmente, en Brasil, Ecuador y Panamá.
La ausencia de mecanismos efectivos para evitar la violación de los derechos humanos y responsabilizar a las compañías de sus abusos ha sido una exigencia constante por parte de las organizaciones sociales europeas que se articulan en Counter Balance. El BEI no ha avanzado en un mecanismo de reclamaciones que pudiera ser una vía efectiva en la detección de los impactos, así como en la puesta en marcha de vías para frenarlos y reparar el daño.
■ El Instituto de Crédito Oficial (ICO) actúa como un banco público que financia a empresas. Desde 2012 se puede conocer el destino de su financiación internacional gestionada por bancos intermediarios, en la que se han priorizado como destinos Europa, EEUU, Marruecos, China y México. En el caso de la financiación directa no hay información de los países donde se dirige. Esta institución no se prodiga en aportar información detallada de sus actividades.
En los últimos años, en su apoyo a la internacionalización empresarial se ha priorizado la inversión en sectores dirigidos a proyectos relacionados con el cambio climático, las infraestructuras y el transporte. Entre 2006 y 2018, de los 11.700 millones de euros que ha destinado el ICO para financiar la inversión extranjera española, el 65% ha ido a proyectos de grandes empresas; a pequeñas y medianas empresas, el 25%.
Las condiciones de los instrumentos del ICO para promover la inversión extranjera española no contemplan criterios relacionados con el medio ambiente, la igualdad y los derechos humanos. Únicamente en la financiación directa se alude, de forma general, al cumplimiento de los Principios de Ecuador y otras normas internacionales. No se desarrollan el procedimiento, los recursos y la responsabilidad del seguimiento de la financiación para garantizar su cumplimiento; tampoco se presentan las medidas a tomar en caso de incumplimiento.
■ La Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE) es una sociedad mercantil de propiedad mixta. El 50,25% de su capital social pertenece al Estado; el 24% al Banco Santander y el 16% al BBVA; el resto, a otros bancos y compañías de seguros. CESCE es la agencia de crédito a la exportación que gestiona, por cuenta del Estado, los seguros de la internacionalización de la economía española.
En relación al tipo de corporación que suele acudir a CESCE, destacan los grandes bancos como HSBC, BNP Paribas, Caixabank, Santander y BBVA. El riesgo en vigor asumido por el Estado a través de este instrumento financiero llegó a ser de 17.000 millones de euros en 2011. En 2018 se cuantificaba en 15.154 millones de euros; el 84% corresponde a proyectos activos y el resto es deuda procedente de capitales impagados e importes refinanciados. Respecto a los proyectos a los que se asegura el crédito, las grandes compañías que aparecen con más frecuencia son Elecnor, Técnicas Reunidas, Abengoa y Acciona.
Los criterios para acceder a la cobertura de riesgos están relacionados con el cumplimiento de una serie de instrucciones internas de la compañía y las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para las Agencias de Crédito a la Exportación. En función del posible impacto, CESCE afirma que condiciona el seguro a la puesta en marcha de medidas de prevención, mitigación y seguimiento.
■ La Compañía Española de Financiación del Desarrollo (COFIDES) es una sociedad mercantil de carácter mixto. Tiene un 54% de participación pública (a través del ICEX, 26%; el ICO, 20%; la Empresa Nacional de Innovación, 8%) y el resto se reparte entre los bancos Santander (20%), BBVA (17%), Sabadell (8%) y CAF (1%). COFIDES gestiona el Fondo para Inversiones en el Exterior (FIEX) y el Fondo para Operaciones de Inversión en el Exterior de la Pequeña y Mediana Empresa (FONPYME).
FIEX ha representado el 78% del presupuesto aprobado por COFIDES entre 2006 y 2018. Desde 2006, COFIDES ha aprobado 2.626 millones de euros para financiar proyectos de internacionalización empresarial. El 39% del presupuesto de los proyectos aprobados se dirige a grandes empresas. La compañía financia proyectos que se localizan fundamentalmente en América Latina, sobre todo en Brasil, México, Perú y Chile. Los sectores prioritarios son los relacionados con las infraestructuras del transporte, energía, automoción e industria, seguidos del sector agroalimentario y financiero. Entre las grandes empresas que han recibido un mayor apoyo destacan Abengoa, OHL, Isolux Corsán, Gestamp, Cie Automotive y Pescanova.
Según la propia compañía, COFIDES ha establecido un procedimiento de análisis y seguimiento ambiental y social que asegura estar aplicando hace veinte años. La entidad afirma su compromiso con la sostenibilidad económica, social y medioambiental de sus inversiones y busca un impacto positivo en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Sería necesaria una mayor evaluación, proyecto por proyecto, para comprobar que efectivamente esté contribuyendo a aportar soluciones a la crisis ecológica.
■ El Fondo de Internacionalización de la Empresa española (FIEM) es heredero del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), un fondo público de cooperación internacional con el que se ofrecieron donaciones y créditos concesionales a los países hasta su reforma en 2010. El FIEM es gestionado por la Secretaría de Estado de Comercio, que se encarga de la selección de los proyectos y de su financiación, supervisión y evaluación. Inicialmente tenía entre sus apoyos la ayuda no reembolsable para asesorías técnicas y estudios de viabilidad, opción que se eliminó en 2012. Hoy se mantienen los créditos concesionales con un elemento de donación de un 35% a países de renta media-baja e inferior. Estos créditos, que se conceden a Estados periféricos, suelen ser empleados en infraestructuras concesionadas a compañías españolas.
El monto de operaciones aprobadas por el FIEM tuvo un máximo de 474 millones de euros en 2012; posteriormente, ha ido oscilando en torno a 200 millones de euros anuales. Sus apoyos financieros se concentran en países latinoamericanos como Ecuador, México y Uruguay. Los sectores más financiados son la energía, el transporte, las infraestructuras y los bienes de equipo. Desde su creación, el 63% de la financiación del FIEM ha ido a parar a empresas transnacionales, especialmente a compañías como Técnicas Reunidas, CAF, Siemens Gamesa o Acciona.
Para el seguimiento, FIEM hace referencia a la declaración de la empresa y a una herramienta que se utiliza para valorar si un proyecto puede tener un impacto ambiental severo. Al igual que CESCE y COFIDES, clasifica los proyectos en función del posible impacto y tiene un procedimiento muy similar. En su normativa ha incorporado el hecho de que antes de realizar cada pago del crédito haya un informe en el que se puedan incluir cláusulas sociales y ambientales y se revise su cumplimiento.
La efectividad de los programas y medidas para la protección de los derechos humanos se pone en cuestión cuando existen denuncias de organizaciones sociales y comunidades afectadas por los proyectos empresariales que han sido financiados a través de los citados instrumentos estatales de apoyo a la internacionalización. Es el caso de las denuncias sobre el proyecto de La Venta III (México), puesto en marcha por Iberdrola con financiación del BEI; el túnel de Occidente (Colombia), construido por un consorcio con participación de Sacyr y financiación del ICO; el proyecto Porto Sudeste (Brasil), de la empresa pública Defex financiada por CESCE; los proyectos Conmex y Mayakoba, que construyó OHL en México con financiación de COFIDES. Y es también el caso del gasoducto Morelos, construido y operado por Enagas y Elecnor en México con financiación del FIEM, donde se está reproduciendo la violación sistemática de los derechos humanos de las comunidades que se oponen a la expansión del megaproyecto en sus territorios.
La responsabilidad de los daños causados por las grandes compañías se extiende a los Estados que respaldan su actividad internacional con fondos públicos. Los procedimientos que se contemplan en relación a los impactos socioambientales, tanto para evitarlos como para proceder a su evaluación y seguimiento, no parecen asegurar el control efectivo sobre proyectos (como grandes infraestructuras o actividades industriales) que implican la ocupación de una elevada extensión de terreno, el cambio del uso de suelo, el deterioro de los ecosistemas afectados, la pérdida de los medios de vida y la expulsión de la población rural e indígena.
Los conflictos socioambientales y las irregularidades asociadas a las empresas que son financiadas por el Estado dejan en evidencia la ineficacia de sus procedimientos de control. Frente a ello se recomienda la adopción de medidas alternativas como: regulación vinculante del apoyo público financiero en materia de derechos humanos; ampliación de los criterios de exclusión de sectores que carezcan de efectos positivos sobre la calidad de vida de las personas y los ecosistemas; prohibición de financiación a empresas del sector de armas y defensa, energía nuclear, combustibles fósiles o bienes de lujo; exclusión de las compañías que tengan filiales en paraísos fiscales o desarrollen sus operaciones en países donde se violan los derechos humanos, entre otros ámbitos. Y establecer un baremo que priorice proyectos que apuestan por, entre otros, la transición energética, la protección laboral, la reinversión en la economía local. Junto a ello, el seguimiento de los proyectos habría de estar regulado por cláusulas socioambientales que fueran de obligado cumplimiento para la empresa y para sus contratistas y proveedores. En caso de que se probara su incumplimiento por la apertura de procesos legales o por resoluciones de las instituciones públicas, se establecerían de forma automática las sanciones contempladas.
Reforzar el marco regulatorio interno de la Unión Europea y del Estado español supone dar pasos esenciales para incrementar el control sobre la actividad de las empresas transnacionales. Al mismo tiempo, se hace necesario avanzar en regulaciones internacionales capaces de abarcar toda la complejidad de los grandes conglomerados económicos. En esa línea, numerosas organizaciones sociales y comunidades afectadas vienen reclamando la adopción de nuevos instrumentos jurídicamente vinculantes que obliguen a las empresas transnacionales a respetar los derechos humanos en cualquier país donde desarrollen sus operaciones.