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Los fondos ‘Next Generation’: algunos interrogantes

Juan María Burdiel Nales. Publicado originalmente en Infolibre

La importancia de la recepción de estos fondos europeos, cerca de 140 mil millones de euros (más de 23 billones de pesetas), no parece que sea necesario recalcarla. Baste con lo recordado recientemente por el presidente de Gobierno: estos recursos superan a todos los fondos de cohesión recibidos por España desde su adhesión a las Comunidades Europeas y que han sido un factor esencial para el crecimiento económico y el desarrollo social de España en los últimos 35 años.

[Todo esto será debatido en el salón de actos del Ateneo de Madrid, el 9 de febrero, a las 18:30 horas, con entrada libre hasta cubrir el aforo. Como ponentes, el secretario de Estado de Economía y la socióloga Cristina Monge].

Estos fondos, bien utilizados, pueden suponer un nuevo salto en la senda del crecimiento y desarrollo de la economía y sociedad españolas. Sencillamente, el tan pregonado y deseado cambio del modelo productivo español. Para ello, el Gobierno formuló su estrategia en el documento España puede. Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia presentado en abril de 2021 al Congreso de los Diputados. Esta estrategia permitiría obtener los 140 mil millones de euros que corresponden a España de los fondos europeos (aproximadamente, un 50% en forma de transferencias y un 50% en forma de créditos ventajosos).

Esta estrategia se articula en torno a cuatro ejes principales:

 -Transición verde

– Digitalización

– Cohesión social y territorial

– Igualdad de género

Con los que se construyen 10 políticas palancas, de las que se desprenden 30 grandes planes de acción reformista e inversión económica, que se resumen en 212 medidas: 102 reformas y 110 inversiones.

En el campo de las reformas, las principales que se proponen son las siguientes:

  • Reforma del sistema de pensiones, para hacerlo mantenible en el tiempo.
  •  Reforma del mercado laboral, para hacerlo más flexible y eliminar el alto grado de temporalidad que contiene.
  • Reforma fiscal, para hacer el sistema impositivo más justo y con mayor capacidad recaudadora.

En el campo de las inversiones, el Gobierno identificó seis grandes planes estratégicos:

  • El coche eléctrico
  • El hidrógeno de origen verde
  • La industria aeroespacial
  • La agricultura sostenible y eficiente
  • El uso del español en la inteligencia artificial
  • Un sistema nacional de salud de calidad

Para llevarlas a cabo, el Gobierno confía en los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), que serían aquellos con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad. El PERTE es una figura administrativa que permite agilizar todos los procesos, contando además con financiación privada, que se estima en el rango de unos cuatro euros privados por cada uno de financiación pública, y se puede articular mediante contratos, subvenciones, consorcios o agrupaciones.

Para la gestión de los fondos europeos, el Congreso de los Diputados aprobó el 28 de enero de 2021 el real decreto presentado por el Gobierno, con la condición de que después se tramitara como proyecto de ley con el fin de poder introducir enmiendas. Esto no se ha hecho todavía, lo que no impide que las medidas del real decreto se estén aplicando desde su publicación en el BOE, el 31 de diciembre de 2020.

A pesar de estas medidas, que reducen los plazos y la carga burocrática para la gestión de los fondos, parece que a España le ha costado arrancar la maquinaria para hacerlo con prontitud (y eso que España ha conseguido ser el primer Estado miembro en ver aprobadas por la Comisión Europea sus propuestas y recibir el primer paquete de los fondos europeos). Las razones pueden encontrarse en la propia novedad del instrumento adoptado por la Unión Europea y la complejidad de su procedimiento y en las dificultades de incorporación a nuestra realidad administrativa y al modelo autonómico, así como por las peculiaridades de una agenda política en un escenario de sobreactuación conflictiva continua por parte de la oposición. Hay algunas quejas públicas al respecto de, por ejemplo, la CEOE y de Airbus, con lo delicado que supone una queja pública. El Gobierno ha afirmado que, con la llegada de este nuevo año, la velocidad de crucero deseada está garantizada.

Estos fondos, bien utilizados, pueden suponer un nuevo salto en la senda del crecimiento y desarrollo de la economía y sociedad españolas. Sencillamente, el tan pregonado y deseado cambio del modelo productivo español

Esto daría lugar al primer interrogante:

¿Por qué las dificultades en arrancar la maquinaria para la gestión de los fondos Next Generation? ¿Qué ha cambiado para que ahora el Gobierno confíe en que la gestión de estos fondos va a ser mucho más ágil?

La lentitud en la gestión de los fondos europeos recibidos se observa en que sólo el 46% de lo presupuestado para 2021 haya sido ejecutado en ese año (11 mil millones de euros). Pero ¿es así? Es posible que lo sea desde una perspectiva del Gobierno central, pero no desde la de la materialización de la inversión. Veamos: el Gobierno central ha podido ejecutar su parte, la de enviar las correspondientes transferencias a las Comunidades Autónomas, pero nada garantiza que estas hayan ejecutado las inversiones correspondientes. Por ejemplo, se dice que la CA de Madrid ha recibido en 2021 mil doscientos millones de euros de los fondos (otras fuentes dicen que algo más de 2 mil millones de euros), pero que solo ha ejecutado el 0,1% de ellos. Esto supone que la ejecución real de los fondos en 2021 podría estar muy por debajo del 46% anunciado por el Gobierno, de por sí ya bastante mediocre desde el punto de vista de la gestión. Esta visión sería congruente además con el menor crecimiento económico de lo previsto para la economía española en los últimos meses, para el que los fondos europeos serían un importante revulsivo.

¿Cuál ha sido la ejecución efectiva real de los fondos europeos recibidos en 2021? ¿Existen mecanismos para que el Gobierno logre que los fondos que se traspasan desde la Administración central a la autonómica y local se ejecuten con prontitud?

En muchas ocasiones las informaciones de los medios utilizan la expresión “se dice” en relación con la información sobre los fondos transferidos a las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, lo que parece indicar que la información suministrada no es lo suficientemente amplia y transparente como para impedir que hayan surgido acusaciones de una asignación arbitraria de estos fondos. Esta insuficiencia de amplitud y transparencia está siendo utilizada, quizás torticeramente, por la oposición política para atacar al Gobierno y tratar de judicializar la asignación de los fondos europeos, con consecuencias muy negativas para su pronta y buena ejecución y creando una atmósfera de dudas y resquemores indeseables.

¿Por qué no se facilita una información pública amplia y clara de las asignaciones que hace el Gobierno de los fondos europeos a las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos y de las inversiones que realiza directamente el Gobierno central? Además de cuantificar estas inversiones ¿por qué no se facilita una información pública amplia y clara de en qué se están invirtiendo los fondos europeos tanto por parte del Gobierno central como por parte de los autonómicos y locales, sin conceptos vagos como movilidad o digitalización, sino con la precisión de los proyectos concretos?

Esta información la tiene ya el Gobierno para el control del uso de los fondos y su rendición de cuentas a la Comisión Europea. ¿Por qué entonces, no se hace pública, para conocimiento de los ciudadanos y eliminación de los rumores, dudas y bulos tan negativos? ¿No es posible forzar que las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos proporcionen una información rica y transparente del uso de los fondos que les han sido asignados?

Por otra parte, en relación con el control y evaluación de los usos y resultados de dichos fondos, el procedimiento establecido por la Unión Europea resulta extraordinariamente exigente e incorpora un enfoque de evaluación muy novedoso con conceptos claves como objetivos, hitos, metas, indicadores e impactos y orientación de los resultados. Así como un sistema-proceso de gestión con una plataforma informática como soporte que refuerza el enfoque evaluador señalado. Los medios para su efectivo seguimiento y el control de los resultados se refuerzan con un compromiso adicional con la AIREF y la propia IGAE para su uso eficiente.

¿Por qué no se difunde suficientemente una información detallada del compromiso adoptado con la Unión en este campo, para garantizar el uso eficiente de los recursos, cuando se pone en duda por distintos actores políticos y sociales la eficacia y posible eficiencia del uso de los fondos?

Hasta aquí, se ha tratado el ámbito de las inversiones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Ahora, hay que referirse al ámbito de las reformas incluidas en este Plan.

La reforma laboral para hacer más flexible el mercado laboral y reducir el alto grado de temporalidad que tiene se puede considerar un gran éxito inicial al haberse logrado un texto con el apoyo conjunto de los sindicatos y la patronal. Este apoyo conjunto de CC.OO, UGT, CEOE y CEPYME hace que lo acordado merezca el apoyo de todas las fuerzas políticas, independientemente de lo que diga ese texto, ya que lo importante es que los agentes sociales, en una coyuntura difícil, han sabido ponerse de acuerdo para impulsar una mejoría del mercado de trabajo. Sorprendentemente, esto no es así a fecha de hoy y, también sorprendentemente, el Gobierno está dividido sobre dónde buscar los posibles aliados políticos para lograr la aprobación del texto en el Congreso de los Diputados.

¿Qué es lo que explica que bastantes partidos políticos no apoyen una reforma del mercado de trabajo avalada por los sindicatos y la patronal, algo que no había sucedido en muchísimos años? ¿Les importa la posibilidad de que el mercado laboral español mejore de sus dolencias tradicionales de un altísimo nivel de paro, sobre todo en el caso de los jóvenes, y un grado de temporalidad sangrante para la estabilidad y la formación de los trabajadores que la sufren y la productividad de la economía en su conjunto? Parece que no. ¿Buscará el Gobierno los apoyos suficientes en aquellos partidos que comprendan las bondades del acuerdo conjunto de los agentes sociales o se dividirá en función de la ideología de cada partido? ¿Se está de acuerdo en hacer concesiones a determinados partidos políticos en otros ámbitos diferentes del laboral para conseguir su apoyo para la reforma del mercado de trabajo?

Más limitada que la reforma laboral ha sido la reforma presentada hasta ahora del sistema de pensiones. Se ha limitado a aumentar la cuantía de la pensión de acuerdo con la evolución del coste de la vida y a introducir un aumento transitorio en las cotizaciones que prácticamente todos los interesados en este campo consideran que será insuficiente para cubrir el aumento previsto del gasto en pensiones, una vez realizados los cálculos pertinentes.

Con esta primera parte de la reforma del sistema de pensiones (está prevista una segunda, sin fecha muy bien definida) no resulta claro que se mejore la sostenibilidad del sistema, sino que más bien parece que esa sostenibilidad empeora. Y sacar partidas que ahora financia el sistema de pensiones para que sean financiados por los Presupuestos Generales del Estado mejoraría evidentemente las sostenibilidad del sistema de pensiones, pero empeoraría la sostenibilidad de las cuentas presupuestarias, con lo que el efecto neto sería nulo.

Existe un factor de preocupación porque, aunque el calendario electoral general es todavía lejano, cada día que pasa se va acercando. En la teoría política de las reformas estructurales siempre se ha recomendado realizarlas al inicio de cualquier legislatura y no al final de esta, por las posibles repercusiones en los resultados electorales.

¿Está dispuesto el Gobierno a afrontar el desgaste político que supondrá completar la reforma del sistema de pensiones que necesariamente deberá ser restrictiva si se quiere equilibrar generacionalmente su financiación antes de la celebración de las nuevas elecciones generales? ¿En qué dirección enfoca el Gobierno esta reforma para lograr el equilibrio intergeneracional?

Algo semejante sucede con la reforma del sistema impositivo para hacerlo más justo y con mayor capacidad recaudadora. Aunque las reformas vayan dirigidas a afectar a las personas con un mayor nivel de renta y riqueza relativas, lo que podría reforzar la progresividad del sistema, si se quiere reforzar también su capacidad recaudadora, parece probable que las reformas vayan a afectar también a personas de renta y riqueza medias.

Teniendo en cuenta que los trabajos de la comisión de expertos en que el Gobierno va a apoyarse para diseñar la reforma del sistema impositivo terminarán en el primer trimestre de este año, ¿está dispuesto el Gobierno a afrontar el desgaste político que supondría realizar la reforma del sistema impositivo que necesariamente supondrá un alza de los impuestos, de una forma u otra, antes de la celebración de las nuevas elecciones generales?

No es esta una cuestión baladí, teniendo en cuenta lo que ha sucedido con la reforma prometida y enviada a la Comisión Europea de introducir alguna suerte de viñetas o tasas a los usuarios de las autovías y autopistas para financiar su mantenimiento fuera de los Presupuestos Generales del Estado. Después de tantear algunas propuestas, el Gobierno ha decidido posponer su introducción a la siguiente legislatura, es decir, no llevar a cabo esta reforma, dada su impopularidad, según el Ejecutivo, y a pesar de ser una de las cargas impositivas más justas y que es realidad en prácticamente todos los países de la Unión Europea.

¿Cómo va a justificar el Gobierno el no llevar a cabo esta reforma prometida? ¿Por su impopularidad? ¿Cree el Gobierno que es posible realizar reformas estructurales sin que conlleven un cierto grado de impopularidad? ¿No confía el Gobierno en el liderazgo para imponerse a esos grados de impopularidad de las reformas?

Entre las reformas del sistema impositivo que el Gobierno espera introducir se encuentra la armonización de algunos o todos los impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas. Inevitablemente, esto llevará a posiciones encontradas entre ellas y a debates sobre la autonomía fiscal.

¿Piensa el Gobierno en armonizar algunos o todos los impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas antes o después de abordar la modificación del sistema de financiación de estas? ¿Cómo piensa el Gobierno fijar el concepto de autonomía fiscal y establecer los límites entre los que se puede mover esta autonomía?

Finalmente, y volviendo al principio de este artículo, hay que volver a la trascendencia que el buen uso de los fondos europeos va a tener para el crecimiento económico y el desarrollo social de España. La estrategia del Gobierno al respecto merecería así el apoyo decidido de todas las fuerzas políticas. Y el Gobierno debería responder con más información y una mayor transparencia sobre el uso de los fondos. Y una apertura mucho mayor al resto de fuerzas políticas para su diseño, lo que haría que el apoyo al proyecto fuera mucho mayor. Que así sea.

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Juan María Burdiel Nales es técnico comercial y economista del Estado, licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid y graduado en Master in Public Policy en la Georgetown University de Washington D.C.

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