Jorge Fabra Utray. Publicado originalmente para Economistas Frente a la Crisis.
Los últimos datos del IPC general (3,3%) y subyacente (0,7%) del mes de agosto nos advierten que poco a poco los altos precios sostenidos de la electricidad podrían acabar perfundiendo toda la economía. Consumimos energía eléctrica cuando encendemos la luz y cuando compramos, cualquier cosa, por ejemplo, el pan. Percibimos el coste de la energía eléctrica cuando pagamos el “recibo de la luz”, pero también estamos pagando electricidad cuando compramos el pan que, además de con harina, también ha sido producido con electricidad. Los consumidores finales de electricidad -es decir, las familias- acabarán pagando no sólo su recibo de la luz, también el de las empresas que les suministran bienes y les prestan servicios. Subirán también las pensiones, también los alquileres y aumentará el paro. El coste de la electricidad es sistémico.
Hoy nos encontramos ante el debate de cómo bajar con urgencia el precio de la electricidad en el mercado eléctrico español. A la sombra de esta cuestión, con cierto oportunismo, han surgido otros debates sobre cómo bajar el recibo de la luz bajando los impuestos, recurriendo a los Presupuestos Generales del Estado, implicando a otros sectores en su pago, imaginando nuevas formas de contratación o introduciendo nuevos actores en el mercado. Pero bajar impuestos es bajar impuestos, no bajar el precio de la luz; financiar el recibo de la luz traspasando algunas de sus partidas a los Presupuestos, no es bajar el precio de la luz, es gravar la carga que deben soportar los Presupuestos; distribuir entre otros sectores el pago de parte de algunos conceptos del recibo, no es bajar el precio de la luz, es distribuir el coste entre diferentes consumidores de energía; nuevas formas de contratación no podrían desacoplar sus precios del precio subyacente que seguiría siendo el fijado en el “mercado mayorista” y podrían agudizar, encima, el problema (alguna experiencia tiene ya este país sobre este tema); crear una empresa pública que integre los activos hidroeléctricos cuyas concesiones vayan caducando -cuestión, por otra parte interesante- poco tiene que ver con los precios de la luz y, además, desvía la atención sobre la cuestión cuyo debate hoy urge.
Ahora mismo, lo que toca es frenar en seco y revertir la subida de los precios de la electricidad. Podría así, además, abrirse un periodo transitorio hacia una reforma compatible con el Derecho de la Unión Europea, una reforma estructural (ésta sí que sería una reforma estructural) que diseñe un mercado con capacidad de revelar los costes del suministro de electricidad y no sólo los costes de oportunidad de sus centrales térmicas.
Así es que, por pragmatismo, no por convicción, me centraré en algunas sugerencias que, adecuadamente convertidas en normas regulatorias, puedan contribuir a frenar y revertir la subida de los precios eléctricos de manera lo más inmediata posible.
La media de los precios del gas en los últimos 4 años se ha situado en 17,5€ MWh térmicos, frente a los 50-60€ que estamos observando estos días. Su escalada, cercana a un 300%, ha arrastrado los precios de la electricidad a subidas semejantes. Son precios inasumibles económica, social, y políticamente, que ponen de manifiesto el mal diseño un mercado eléctrico que determina una retribución igual para los desiguales servicios que prestan las centrales de distintas familias tecnológicas de generación al Sistema y a los consumidores. El resultado de este mal diseño no es otro que la perversión del comportamiento marginalista de todo mercado que ha convertido al mercado eléctrico en un arma letal contra la economía.
Los altos precios de la electricidad no son una novedad – en el tercer trimestre de 2008 superaron los 70€ MWh – pero los que se están registrando en 2021 exceden todos los límites que hubieran podido ser imaginados. En septiembre se ha alcanzado el que hasta ahora es el nuevo récord de 152,3€ MWh, después de una escalada imparable desde los últimos seis meses.
No es que ahora estemos descubriendo que este mercado desfigura los resultados que se esperan de todo mercado bien diseñado. El asunto viene de lejos. Desde 2005 es manifiesto que el diseño del mercado de la electricidad necesita una profunda reforma, como ya puso de manifiesto ese mismo año el “Libro Blanco sobre la reforma de la regulación de la generación de electricidad”. Pero en estos momentos la situación es tan grave que resulta necesario adoptar medidas inmediatas que frenen en seco la progresión de los precios de la electricidad y que reviertan sus niveles hacia los verificados en los últimos años. Aunque estos también nos sigan pareciendo altos.
La espera a una reforma de fondo no es sostenible ni económica ni políticamente.
Hoy, sólo hoy, 10 de agosto de 2021, y cada uno de los días en los que soportemos niveles de precios como el de hoy (152,3€ MWh ), los consumidores de electricidad están pagando más de 74 M€ por encima de lo que estarían pagando si los precios de la electricidad no se hubieran disparado frente a la media de los últimos ocho años ( 46,1€ MWh). Estos pagos “injustificados”, elevados a términos anuales, se situarían por encima de los 26.000 M€. Un disparate en toda regla con el que es necesario acabar ya.
Y por esperar lo menos posible se sugiere recurrir al Proyecto de Ley presentado al Congreso “por la que se actúa sobre la retribución del CO2 no emitido del mercado eléctrico” que contiene, como se verá, los principios que inspirarían -explícitos en su memoria- la adopción de determinadas medidas urgentes sobre los precios de la electricidad.
El Proyecto de Ley, en tramitación en el Congreso, tiene por objeto minorar la retribución de las centrales nucleares, hidroeléctricas y otras cuya inversión fue anterior a 2003, en el valor de los derechos de emisión (internalizado en el precio del mercado) que supere los 20€ Ton CO2. Su tramitación puede durar más de dos meses y sus efectos sobre el precio medio serán casi irrelevantes.
Por su poca relevancia cuantitativa -no política, que sí la tiene en enorme grado- para lo que ahora urge y por la vía elegida para su tramitación, el Proyecto de Ley no cumple, ni lo pretende, con el requerimiento de frenar y revertir los niveles de precios alcanzados, pero lo tenemos a mano y puede ser un instrumento útil.
Se trataría de retirar, al amparo del artículo 128 del reglamento del Congreso de los Diputados[1], el Proyecto de Ley de su actual tramitación en el Congreso para su sustitución por alguna norma de más rápida entrada en vigor, por ejemplo, un Real Decreto Ley, que modifique su alcance, aunque no su motivación ni su estructura. Con los mismos fundamentos económicos y jurídicos que motivan el Proyecto de Ley, un RDL podría minorar el exceso de precio percibido por las centrales anteriores a 1997 con causa en los precios del gas y del CO2 y no sólo de parte del CO2 y ninguna del gas.
La intervención de la retribución de las centrales no emisoras anteriores a 1997 mantendría, con mayor coherencia económica y rigor jurídico, los argumentos claramente expuestos en la memoria expositiva del propio Proyecto. Bastaría cambiar su alcance (marcado en negrita) sin tocar los fundamentos expositivos:
“En el sistema eléctrico español existe una serie de instalaciones que se pusieron en funcionamiento antes de la entrada en vigor de la Ley del Sistema Eléctrico 54/97 y que son infra marginales y no emisoras, esto es, perciben de manera recurrente el sobreprecio asociado al precio del gas y del CO2 que adquieren e internalizan las centrales que fijan el precio marginal del mercado.
En la medida en que estas instalaciones infra marginales no deben soportar el coste del gas ni del CO2 y se construyeron y entraron en operación con anterioridad a la puesta en marcha del mercado (1998), estos sobre ingresos por el gas y los derechos de emisión no comprados suponen un sobre ingreso (y un sobrecoste para los consumidores), sin que pueda alegarse por sus titulares que fueron tenidas en cuenta en el momento de tomar la decisión de invertir.
Coincide además que dichas centrales anteriores a 1998, por sus características y condicionantes sociales y ambientales, no son “contestables”, queriendo decir esto que no parece probable ni viable la puesta en funcionamiento de, por ejemplo, nuevas centrales nucleares o grandes centrales hidroeléctricas que entraran en el mercado compitiendo con estas y otras tecnologías y empujando a la baja los precios. Por tanto, esta situación de sobre- retribución se perpetua en el tiempo”.
Incluso, párrafos -entre otros- de la exposición de motivos como el que sigue, no necesitarían ser tocados ni en una coma:
“Complementariamente, los costes de inversión de estas tecnologías se encuentran amortizados en gran medida, por su antigüedad y por haber percibido pagos regulados durante el Marco Legal y Estable (hasta 1997) e incluso después hasta 2006 (mediante los Costes de Transición a la Competencia, regulados en la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico), por lo que, al apenas tener costes fijos pendientes de recuperar, los ingresos por el precio del mercado, una vez cubiertos los costes variables, son excesivos e injustificados”
Aclarado que la completa minoración del valor de los derechos de emisión -y no sólo una parte- en la retribución de las centrales históricas no emisoras no debiera ofrecer dudas, aquí, la cuestión capital que hay que plantearse es qué parte del precio determinado por las ofertas casadas de las centrales de gas correspondiente a los precios del gas, correspondería minorar también en la retribución que obtienen en el mercado las centrales nucleares e hidroeléctricas. Todo el precio no, porque con el actual diseño de mercado se produciría el vacío. No se puede resolver esta cuestión del mismo modo en que sí puede resolverse en el caso de los derechos de emisión. Tal cosa quedaría para la reforma estructural que debe acometerse.
La Ley 54/97 estableció como referencia para la remuneración de estas centrales un precio de mercado de 36€ MWh que, ingresados por cada MWh generado a lo largo del periodo enero 1998 – diciembre 2010, resultaría plenamente suficiente para cubrir los costes de inversión y de funcionamiento del conjunto de estas centrales junto con una retribución complementaria global y máxima de 8.664 M€ – denominada Costes de Transición a la Competencia (CTCs)-. A partir de ese periodo el marco regulatorio debería haber sido revisado para evitar posibles sobre retribuciones. Ese fue el objeto del Libro Blanco encargado por el Gobierno Socialista. Pero sus conclusiones no fueron aplicadas.
En esta propuesta se recupera la referencia de 36€ MWh razonablemente actualizados a 2021, para determinar la parte del precio que correspondería minorar a los ingresos de las centrales nucleares e hidroeléctricas. De esta manera se resolvería provisionalmente -hasta una reforma estructural del diseño del mercado compatible con el Derecho de la Unión Europea- una parte de los “excesivos e injustificados ingresos por el precio del mercado” tal y como se expresa el propio Proyecto de Ley.
Esta propuesta considera que la actualización razonable del mencionado precio de referencia de 36€ MWh, que sirvió de fundamento para la completa reforma del mercado de generación de electricidad introducida por la LSE 54/97, debe hacerse con la serie histórica del “IPC acumulado, Grupo Especial sin Energía” (fuente INE) correspondiente al periodo diciembre 2006[2] – diciembre 2020, que resulta ser el 18,2%. Así, el valor actualizado de 36€ MWh se convierte en 42,6€ MWh que correspondería, aproximadamente, en ausencia de precios del CO2, a precios del gas en los mercados spot de 19€ MWh térmicos, valor ligeramente por encima de la media de los precios del gas en los últimos años previos a su actual y explosiva escalada.
Con estas medidas, los precios actuales de la generación eléctrica se reducirían en torno a un 28%. Estaríamos ante una intervención plenamente compatible, como el propio Proyecto de Ley en tramitación, con el Derecho de la Unión Europea. Se trata, en cualquier caso, no de una reforma, no de la reforma que nos está llamando a gritos, sino sólo de una propuesta para contener la progresión de los precios de la electricidad y revertirlos a niveles algo más soportables por la economía, las empresas y las familias.
Tampoco las medidas que se sugieren alterarían el funcionamiento del mercado en su actual diseño. Siguiendo una fórmula similar a la contenida en el Proyecto de Ley, las centrales nucleares e hidroeléctricas serían casadas a los precios de mercado. Posteriormente se realizaría una liquidación por diferencias de sus ingresos, de tal manera que la retribución de la energía generada por centrales nucleares e hidroeléctricas quedara, tras la liquidación, minorada y estabilizada en torno a los 42,6€ MWh.
A los extremadamente altos precios actuales del gas (53€ MWh) y de los derechos de emisión (60€ Ton CO2) – que están conduciendo el precio del mercado de electricidad a niveles que se sitúan entre los 125 y los 150€ MWh- esta minoración supondría unos ingresos para el Sistema Eléctrico de 7.769 Millones de € en términos anuales (tomando la producción media anual de nucleares e hidroeléctricas en el periodo 2012 – 2020). Una minoración que subiría o bajaría dependiendo de los precios derivados de las cotizaciones de los derechos de emisión y del gas y por consiguiente de las ofertas casadas en el mercado.
En las siguientes tablas se hace un analisis de sensibilidad de la minoración bajo distintos supuestos de los precios del gas y del CO2:
- Manteniendo el actual precio del CO2 y reduciendo el precio del gas, o
- Manteniendo el actual precio del gas y aumentando el precio del CO2, como resulta previsible y conveniente para la lucha contra el calentamiento global.
| Precio del gas | Precio CO2 | Importe minoración |
| (€/MWh) | (€/TonCO2) | (M€/año) |
| 52 | 60 | 7.769 |
| 45 | 6.513 | |
| 40 | 5.617 | |
| 35 | 4.720 | |
| 30 | 3.823 | |
| 25 | 2.926 |
| Precio del gas | Precio CO2 | Importe minoración |
| (€/MWh) | (€/TonCO2) | (M€/año) |
| 52 | 60 | 7.769 |
| 70 | 8.083 | |
| 80 | 8.398 | |
| 90 | 8.712 | |
| 100 | 9.026 |
Importes anuales de minoración en función de los precios del Gas y del CO2
No sería despreciable desde el punto de vista de una efectiva comunicación a los consumidores, que esta minoración apareciera con signo negativo en las facturas eléctricas como una compensación a los diferentes costes (antes de impuestos) que suman el total de la factura de cada consumidor. Así, todos los consumidores -empresas y familias- percibirían de forma directa el impacto de la medida que adoptara el Gobierno para la contención del precio de la electricidad evitando así responsabilizar de los altos costes a aquellos conceptos o partidas incluidos en las facturas que nada tienen que ver con la escalada de precios… porque no han sido ni los impuestos, ni los extracostes peninsulares, ni el déficit tarifario, ni otros cargos -que de “pseudo impuestos” no tienen nada- los responsables del aumento de los costes de la electricidad para los consumidores.
De acuerdo con los cálculos subyacentes en esta propuesta, los precios finales para los consumidores, netos de esta minoración, se estabilizarían en torno a 100€ (un 28% por debajo de los precios actuales) precio todavía excesivamente elevado. Otras medidas de naturaleza semejante sobre las centrales renovables anteriores a 2014 y sobre la cogeneración, junto a nuevas reglas que evitaran toda especulación en los mercados intradiarios operados por REE, permitirían que los precios de la electricidad retornaran a niveles más soportables para la economía.
Estas medidas serían compatibles con el ordenamiento jurídico europeo:
- Art 3b del Reglamento UE 2019/943 (“las normas del mercado alentarán la libre formación de precios y evitarán las acciones que impidan la formación de los precios sobre la base de la oferta y la demanda”)
- Art 38 del Reglamento UE 2015/1222 (“[el algoritmo de acoplamiento utilizará el] principio de precios marginales según el cual todas las ofertas aceptadas tendrán el mismo precio por zona de oferta y por unidad de tiempo del mercado”)
De igual modo que el proyecto de Ley presentado por el Gobierno no contraviene estos principios, tampoco lo hacen las medidas que aquí se sugieren (si se puede intervenir un “poquito” se puede intervenir un “poquito más”). La razón es que no se altera el funcionamiento del mercado. Una vez fijado el precio marginal en el mercado, el Derecho Comunitario no prohíbe la intervención pública en la retribución de la generación siempre que sirva a una razón de interés general, sea proporcionada, no discriminatoria, y que no atente contra la seguridad jurídica: respeta la formación del precio marginal del mercado mayorista, no trata de forma discriminatoria a ninguna tecnología del mercado (la norma se aplica en relación con la fecha del cambio regulatorio, independientemente de la tecnología implicada), sirve a un fin de interés general (devolver al consumidor las rentas inframarginales “excesivas y no justificadas”), y respeta la confianza legítima al no alterar las expectativas de las empresas propietarias de las centrales en el momento de la inversión.
Se subraya que otras medidas que pretendan gravar los Presupuestos Generales del Estado con la asunción de costes plenamente necesarios y justificados para el suministro de la electricidad, desvirtuarían de manera indeseable el coste de la electricidad para el consumidor. El problema no es quién o cómo se paga la electricidad -ése es otro debate-. El problema es cómo se contienen unos precios excesivos e injustificados que drenan las rentas de las familias, la competitividad de las empresas y trasladan a la economía desequilibrios macroeconómicos letales… que en nada se evitarían escondiendo los precios de la electricidad debajo de la alfombra.
[1] “El Gobierno podrá retirar un proyecto de ley en cualquier momento de su tramitación ante la Cámara, siempre que no hubiere recaído acuerdo final de ésta”
[2] 2006 año de derogación de la disposición reguladora de los CTCs cuya liquidación global y definitiva estaría pendiente -y no todavía prescrita- de devolver al Sistema Tarifario -léase a los consumidores- en torno a 2.000 M€.